Основним законодавчим актом, що регулює питання запобігання і протидії корупції, є Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції». При його розробці планувалося, що Закон буде рамковим, міститиме лише основні принципи, відповідно до яких будуть ухвалені інші закони, що визначатимуть як функціонуватиме антикорупційний механізм держави. Однак, більшість цих принципів так і не здобули свого подальшого розвитку в інших актах законодавства. З іншого боку, до рамкового Закону були включені норми, які досить детально врегульовують окремі інститути, наприклад, спеціальну перевірку чи декларування доходів, майна, витрат та зобов’язань фінансового характеру публічних службовців, що спотворило первісну ідею рамкового закону.

Законодавче врегулювання проблеми превентивного антикорупційного механізму можна вирішити двома шляхами:

1) ревізія рамкового закону та ухвалення пакету спеціальних додаткових законів, кожен з яких би регламентував функціонування одного чи декількох інститутів;

2) ухвалення нового закону, який би забезпечив комплексне регулювання діяльності усієї системи із запобігання корупції.

Кожен із варіантів має свої переваги, але доцільним видається ухвалити новий закон, у якому буде системно визначено всі основні механізми запобігання корупції, у тому числі в частині інституційного забезпечення. При цьому ключовим елементом цієї системи, що поєднує всі інструменти запобігання корупції, є спеціалізований антикорупційний орган, який здійснюватиме вироблення політики, координацію та моніторинг її реалізації, а також контроль за дотриманням антикорупційного законодавства.

З огляду на це пропонується підготувати новий Закон “Про запобігання корупції”, у якому визначити основні антикорупційні поняття, коло суб’єктів відповідних суспільних відносин, статус превентивного антикорупційного органу, його завдання і повноваження, механізми попередження корупції, виявлення та покарання корупційних правопорушень (за винятком питань діяльності спеціалізованого антикорупційного органу зі слідчими повноваженнями).

На офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України розміщено основні засади, які будуть в новому законі.

Основні засади нового закону щодо запобігання корупції

Розділ 1. Загальні положення

Визначення термінів

Повинні бути надані визначення основних термінів, які вживаються в цьому законі, зокрема:

антикорупційна експертиза;

корупція;

корупційне правопорушення;

конфлікт інтересів (уявний, реальний, потенційний), приватний інтерес особи;

подарунок, пожертва (у контексті обмежень щодо надання благодійної допомоги державним органам, органам місцевого самоврядування, посадовим і службовим особам);

члени сім’ї, близькі особи; особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, особи, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище;

неправомірна вигода;

інші терміни.

Розділ 2. Національна Комісія з питань запобігання корупції

З метою інституційного забезпечення виконання завдань із запобігання корупції пропонується утворити Національну комісію з питань запобігання корупції (НКЗК).

Статус. З урахування положень Конституції України, пропонується утворити НКЗК як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. Спеціальний статус органу забезпечується тим, що він утворений відповідно до закону, яким визначені його права та обов’язки, завдання та повноваження, гарантії незалежності його функціонування, а також особливим характером покладених на нього задач.

Розділ 3. Формування та реалізація державної антикорупційної політики

Антикорупційна стратегія. Засади державної антикорупційної політики (антикорупційна стратегія) затверджуватимуться ВРУ у формі закону.

Проект Стратегії готується НКЗК, вноситься на розгляд парламенту Урядом. Проект Стратегії базуватиметься на оцінці стану справ з корупцією та результатах виконання попередньої стратегії. З метою створення методологічних основ для оцінки рівня поширення корупційної поведінки, сприйняття корупції, довіри до антикорупційних та інших державних органів, КМУ затвердить відповідний акт, відповідно до якого НКЗК організовуватиме щорічне здійснення відповідних досліджень.

Проект Стратегії готуватиметься за участю громадськості, схвалюватиметься Громадською радою перед поданням на розгляд Уряду.

Моніторинг та координація імплементації Стратегії здійснюватимуться НКЗК разом із громадськістю через контроль та методологічне сприяння органам державної влади та місцевого самоврядування у реалізації антикорупційних заходів. НКЗК матиме право внесення пропозицій про притягнення до відповідальності осіб, винних у зриві виконання заходів, передбачених Стратегією.

Зміни до Стратегії вноситимуться на основі результатів щорічних парламентських слухань за результатами розгляду звіту щодо стану справ з корупцією. У разі необхідності термінового коригування Стратегії, НКЗК ініціюватиме такі зміни перед Урядом виходячи із нагальності проблеми.

Державна цільова програма. З метою виконання Стратегії, Уряд затверджуватиме державну цільову програму, яка визначатиме конкретні заходи, спрямовані на досягнення цілей, передбачених Стратегією, відповідальні органи та строки виконання, а також необхідне фінансування.

Відомчі антикорупційні програми

Відомчі антикорупційні програми приймаються на основі аналізів ризиків корупції у діяльності відповідного органу та з метою забезпечення виконання антикорупційної стратегії та антикорупційної державної цільової програми. Так програми ухвалюються у:

апараті (секретаріаті), що забезпечує діяльність визначених Конституцією України посадових осіб, колегіальних органів державної влади, Національного банку України, Конституційного Суду України, Верховного та вищих спеціалізованих судів, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України,

міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, державних колегіальних органах, цільових фондах державних коштів, державних, казенних, комунальних підприємствах та господарських товариствах, у яких державна або комунальна частка акцій перевищує 50 відсотків, в яких середньооблікова чисельність працюючих за звітний (фінансовий) рік перевищує п'ятдесят осіб, а обсяг валового доходу від реалізації продукції (робіт, послуг) за цей період перевищує сімдесят мільйонів гривень,

Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласній раді, Київській та Севастопольській міських радах, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міської державної адміністрації.

Відомчі програми повинні, зокрема, передбачати:

визначення засад загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції у відповідній сфері, осіб відповідальних за моніторинг її імплементації, оцінку та періодичний перегляд;

заходи з реалізації антикорупційної стратегії та державної антикорупційної цільової програми;

оцінку корупційних ризиків у діяльності органу або підприємства, корупційні ризики, причини, що їх породжують та умови, що їм сприяють;

заходи щодо усунення корупційних ризиків, особи, відповідальні за їх виконання, строки та необхідні ресурси;

навчання та заходи з поширення інформації щодо програм антикорупційного спрямування;

процедури щодо моніторингу та оцінки виконання програм.

НКЗК:

погоджує відомчі антикорупційні програми,

затверджує Методичні рекомендації щодо проведення оцінки корупційних ризиків та розробки антикорупційних програм,

забезпечує навчання осіб, відповідальних за їх розробку та імплементацію.

Звіт про стан справ з корупцією

НКЗК щороку готує звіт про стан справ з корупцією, який до 1 квітня року, наступного за звітним подається ПУ, ВРУ, КМУ, а також оприлюднюється на офіційній веб-сторінці НКЗК.

З метою підготовки НКЗК, усі органи, у яких повинні бути ухвалені відомчі антикорупційні програми, подають НКЗК визначену нею інформацію до 1 лютого. НКЗК може витребувати інформацію, необхідну для підготовки звіту у будь-якого іншого органу державної влади або місцевого самоврядування, юридичної особи публічного права.

Звіт про стан справ з корупцією повинен містити, зокрема, такі дані:

інформацію про стан реалізації антикорупційної стратегії та державної антикорупційної цільової програми, пропозиції щодо коригування антикорупційної політики;

звіт про діяльність НКЗК;

інформацію щодо діяльності спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, зокрема дані кримінальної статистики;

результати дослідження, проведеного НКЗК щодо стану справ з корупцією, дані соціологічних та аналітичних досліджень, що проводяться іншими органами державної влади, міжнародними організаціями, інститутами та організаціями громадянського суспільства з проблеми корупції;

відомості про інформаційні кампанії, співпрацю з різними соціальними та професійними групами з питань запобігання корупції;

стан виконання міжнародно-правових зобов’язань у сфері запобігання та протидії корупції.

Як зазначалось вище, Громадська рада при НКЗК дає свій висновок щодо звіту, сам звіт розглядається на щорічних парламентських слуханнях.

Розділ 4. Запобігання конфлікту інтересів, дотримання етичних стандартів поведінки

З метою запобігання конфлікту інтересів, закон встановлюватиме:

1) обмеження щодо суміщення посади, яку обіймає особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - службовець) з іншими посадами або видами діяльності, участю в органах управління суб’єктів підприємництва, наявності у власності акцій, часток у комерційних товариствах тощо, порядок вирішення питань, у разі, якщо особа порушує ці обмеження. НКЗК надаватиме висновок щодо можливості здійснення окремих видів дозволеного суміщення (викладацька, наукова, творча діяльність тощо) для посадових осіб, які обіймають визначені в законі посади (наприклад члени Уряду, керівники інших центральних органів виконавчої влади, члени Центральної виборчої комісії тощо);

2) норми щодо прийняття подарунків, обмежень та заборон на прийняття подарунків, правила поведінки у разі пропозиції чи надання подарунків всупереч законодавству;

3) обмеження після звільнення з роботи: обмеження протягом 1 року працювати на підприємствах, в установах чи організаціях, якщо службовці до звільнення здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих підприємств, установ чи організацій, а так само представляти інтереси будь-якої особи у справах, в яких іншою стороною є орган (органи), в якому (яких) вони працювали;

4) правила етичної поведінки службовців, зокрема щодо використання інформації, отриманої при виконанні функцій представника держави або місцевого самоврядування, а так само щодо користування ввіреним майном;

5) обов’язки щодо запобігання конфлікту інтересів, інформування про конфлікт інтересів, правила вирішення ситуацій, пов’язаних із конфліктом інтересів.

Передбачається, що основними обов’язками службовців будуть: поінформувати негайно (не пізніше наступного дня з моменту виникнення) вищестоящого керівника (одночасно з повідомлення відповідного підрозділу із запобігання корупції, що створений в цьому органі), а у випадку, якщо в нього нема керівника – НКЗК про наявність приватного інтересу під час виконання своїх обов’язків, не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах конфлікту інтересів та виконати вказівки щодо запобігання або усунення конфлікту інтересів. Керівник органу зобов’язаний негайно (протягом 48 годин) вжити заходів щодо запобігання/усунення конфлікту інтересів та повідомити про це працівника. НКЗК у разі отримання повідомлення про конфлікт інтересів зобов’язана протягом 7 днів роз’яснити порядок дій відповідного службовця.

Способами запобігання/усунення конфлікту інтересів можуть бути: усунення від вчинення певних дій чи прийняття рішення, переведення публічного службовця на іншу посаду (звільнення з посади), вчинення певних дій або прийняття рішення за умови здійснення стороннього контролю за такими діями чи рішенням.

У разі, якщо НКЗК встановила, що у діях службовця можливий конфлікт інтересів і він не повідомив про це, вона звертається до відповідного органу із приписом про усунення конфлікту інтересів та/або притягнення службовця до відповідальності.

Якщо службовець не виконав припису НКЗК щодо запобігання конфлікту інтересів та прийняв рішення в умовах конфлікту інтересів, НКЗК звертається до органу в якому працює службовець або до суду з поданням щодо притягнення службовця до відповідальності.

Публічний службовець або його керівник у разі сумніву щодо наявності або можливості конфлікту інтересів може звернутися до НКЗК для отримання консультації.

6) наслідки порушення правил щодо конфлікту інтересів та процедури щодо притягнення до відповідальності.

Законопроект також повинен передбачати особливі процедури щодо запобігання/усунення конфлікту інтересів у діяльності осіб, чий статус визначений Конституцією України: Президент України, народні депутати України, судді судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України.

Розділ 5. Декларування майна, доходів, витрат та зобов’язань фінансового характеру

Декларації подаватимуться усіма особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:

- при вступі на посаду;

- під час роботи на посаді – щороку;

- при звільненні з посади;

- протягом року після звільнення з посади.

Крім того, пропонується передбачити інформування НКЗК про усі суттєві зміни у майновому стані службовця, наприклад, отримання коштів, придбання майна, яке перевищує тримісячний розмір оплати праці службовця, у десятиденний строк з моменту отримання доходу або здійснення витрат.

Слід вдосконалити форму декларації, зокрема розширити обсяг відомостей щодо приватних інтересів особи, які повідомляються (зокрема, щодо входження до керівних, наглядових органів громадських об’єднань), прив’язати розмір витрат, які підлягають декларуванню, до розміру заробітної плати декларанта (розмір однієї місячної оплати праці) тощо.

Декларації подаватимуться у електронному вигляді шляхом заповнення відповідної форми на веб-сторінці НКЗК. НКЗК створює та веде реєстр декларацій в електронному вигляді, який має бути доступним для громадськості, за виключенням окремих категорій персональних даних. Службовці матимуть свій персональний цифровий ключ, який може бути прив’язаний, наприклад до номеру банківської картки/рахунку.

Протягом перехідного періоду (можливо – 1 рік) пропонується допустити можливість подання декларацій у паперовому вигляді до НКЗК, які переводять декларації у цифровий формат.

Перевірка декларацій здійснюватиметься НКЗК за допомогою вільного доступу до баз даних центральних органів виконавчої влади (органів податкової та митної служби, ДАІ МВС, державної реєстраційної служби, Міністерства юстиції тощо).

Повна перевірка декларацій здійснюватиметься лише щодо осіб, які обіймають відповідальне та особливо відповідальне становище (судді, працівники правоохоронних органів, вищі посадові особи, починаючи з рівня заступників керівників облдержадміністрацій, керівників та заступників структурних підрозділів в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади тощо), а також осіб, які займають посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків, наприклад, члени тендерних комітетів (перелік таких посад визначає НКЗК).

Окрім того, пропонується передбачити перевірку певної кількості декларацій (5-10%), обраних автоматизованою системою за випадковим принципом.

Якщо за результатами перевірки НКЗК встановить, що у власності (користуванні) особи перебуває майно, яке суттєво перевищує її законні доходи, таке майно може бути стягнуто в дохід держави за позовом НКЗК, або якщо це становить склад злочину незаконного збагачення – матеріали передаються до відповідного спеціально уповноваженого суб’єкта у сфері протидії корупції.

Розділ 6. Захист осіб, які добросовісно інформують про вчинення корупційного правопорушення, інші порушення вимог цього Закону (викривачів)

Викривачем є будь-яка особа, яка добросовісно повідомляє про те, що на її думку є обґрунтовані підстави вважати, що було вчинене корупційне правопорушення або інше порушення вимог закону про засади запобігання і протидії корупції.

Викривач має право повідомити про правопорушення свого керівника або НКЗК. Анонімне повідомлення розглядається, якщо наведена інформація стосується конкретної особи, містить конкретні фактичні дані та може бути перевірена. Анонімність особи викривача гарантується, ця інформація визначається конфіденційною і не може бути надана в порядку доступу до публічної інформації.

НКЗК здійснює перевірку отриманої інформації та за її результатами може вжити заходів щодо притягнення до відповідальності відповідного службовця, ініціювати перед відповідним органом про притягнення до відповідальності або передати матеріали до спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, якщо в діях особи є склад злочину.

У разі якщо є загроза життю, здоров’ю викривача або членів його сім’ї, НКЗК негайно звертається до спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції з поданням щодо вжиття заходів, передбачених законом про захист осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві.

Закон передбачатиме можливість заохочення викривачів, якщо в результаті повідомлення було попереджено вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, заподіяння значної шкоди державі, суспільству, правам чи охоронюваним законом інтересам осіб.

Закон також передбачатиме захист викривачів, вжиття заходів щодо відновлення їх порушених прав та притягнення до відповідальності роботодавців, які права викривачів порушили. Завідомо неправдиве повідомлення про правопорушення тягнутиме за собою відповідальність.

НКЗК здійснюватиме моніторингу виконання закону та вживатиме заходів щодо періодичного аналізу та перегляду державної політики у сфері захисту викривачів.

Розділ 7. Інші механізми запобігання та протидії корупції

Заборона на одержання послуг і майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Органам державної влади, органам місцевого самоврядування і надалі заборонятиметься одержувати від фізичних, юридичних осіб безоплатно послуги та майно, крім випадків, передбачених законами або міжнародними договорами України.

Антикорупційна експертиза. Проведення антикорупційної експертизи здійснюватиме Міністерство юстиції щодо усіх проектів актів, які подаються на розгляд Уряду, а також щодо відомчих актів (які підлягають реєстрації в Міністерстві юстиції). Методологія антикорупційної експертизи затверджується Міністерством юстиції.

НКЗК здійснюватиме експертизу усіх проектів, які розглядатимуться Кабінетом Міністрів на своєму засіданні. З цією метою, КМУ завчасно надсилатиме проекти актів на розгляд НКЗК, а член НКЗК матиме право брати участь у засіданні Уряду з правом дорадчого голосу. Висновки за результатами антикорупційної експертизи та самі проекти актів оприлюднюються на веб-сторінці НКЗК. До експертизи залучатиметься Громадська рада при НКЗК.

У ВРУ антикорупційну експертизу здійснює комітет, до відання якого віднесені питання боротьби з корупцією. Крім того, НКЗК надаватиме в висновки щодо проектів актів, які розглядатимуться у парламенті, та матиме право брати участь у засіданнях комітетів парламенту та на пленарних засіданнях.

НКЗК також здійснюватиме періодичний перегляд законодавства з точки зору наявності в ньому корупціогенних норм та готуватиме законодавчі пропозиції щодо усунення цих норм. До такого аналізу НКЗК може залучати інститути громадянського суспільства, наукові інститути, зокрема на умовах державного замовлення на підставі відкритого конкурсу.

Спеціальна перевірка. Стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які належать до 1-4 категорії державної служби та прирівняних до них посад, проводиться спеціальна перевірка.

Спеціальній перевірці підлягають відомості про особу, яка претендує на зайняття посади, зокрема щодо:

1) притягнення особи до кримінальної відповідальності, в тому числі за корупційні правопорушення, наявності судимості, її зняття, погашення;

2) факту, що особа піддана, піддавалася раніше адміністративним стягненням за корупційні правопорушення;

3) достовірності відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру;

4) наявності в особи корпоративних прав;

5) стану здоров'я, освіти, наявності наукового ступеня, вченого звання, підвищення кваліфікації.

Організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника органу державної влади, органу місцевого самоврядування, на зайняття посади в якому претендує особа, а до проведення спеціальної перевірки залучаються НКЗК, спеціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції, а в разі потреби - інші центральні органи виконавчої влади.

Реєстр фізичних та юридичних осіб, які вчинили корупційні правопорушення. Закон передбачатиме порядок ведення та публічного доступу до реєстру фізичних та юридичних осіб, які вчинили корупційні правопорушення. Ведення такого реєстру покладатиметься на НКЗК.

Скасування незаконних актів та правочинів. Нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) внаслідок вчинення корупційного правопорушення, можуть бути скасовані органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, органу місцевого самоврядування, НКЗК. Правочин, укладений внаслідок корупційного правопорушення, є нікчемним.

 Відновлення прав і законних інтересів та відшкодування збитків, шкоди, завданих фізичним та юридичним особам внаслідок вчинення корупційного правопорушення. Фізичні та юридичні особи, права яких порушено внаслідок вчинення корупційного правопорушення і яким завдано моральної або майнової шкоди, збитків, мають право на відновлення прав, відшкодування збитків, шкоди в установленому законом порядку. Збитки, шкода, завдані фізичній або юридичній особі внаслідок незаконних рішень, дій або бездіяльності суб'єкта, який здійснює заходи щодо запобігання і протидії корупції, відшкодовуються з Державного бюджету України в установленому законом порядку. Держава, Автономна Республіка Крим, орган місцевого самоврядування, які відшкодували збитки, шкоду, завдану незаконним рішенням, діями або бездіяльністю суб'єкта, що здійснює заходи щодо запобігання та протидії корупції, мають право зворотної вимоги (регресу) до особи, яка завдала збитків, шкоди, у розмірі виплаченого відшкодування (крім відшкодування виплат, пов'язаних із трудовими відносинами, відшкодуванням моральної шкоди).

Відповідальність за порушення вимог закону. Закон повинен лише вказувати на те, порушення яких його положень тягне за собою звільнення з посади та інші заходи дисциплінарного впливу, а які – адміністративну відповідальність. Санкції за вчинення правопорушень міститимуться у спеціальних актах (закони про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, КК, КпАП, КЗпП тощо).