Попередній аналіз створення спеціальних антикорупційних органів у кількох країнах-нових членах ЄС та країнах Східного партнерства ЄС дає можливість зробити кілька спостережень, актуальних для України.

Спеціальні антикорупційні органи, що мають повноваження самостійно проводити розслідування корупційних злочинів, і які створюються у країнах з порівняно короткою історією демократичного розвитку, у своїй роботі надто часто наражаються на критику, в основі якої – звинувачення у політичній залежності їх керівництва і, відповідно,заангажованості їх роботи.

Досвід Польщі є показовим у цьому плані. Порівняно з цим, досвід створення координаційних органів, які відповідають за реалізацію політики боротьби з корупцією і мають повноваження щодо її визначення, є більш позитивним.

Оскільки такі органи не є правоохоронними і не мають потенціалу бути використаними як інструменти зведення політичних рахунків, ставлення політиків та експертів до їх роботи більш толерантне. За наявності політичної волі вищого керівництва держави та відповідних ресурсів всередині цих органів, вони здатні відігравати важливу роль у розробці та реалізації антикорупційної політики.

Крім того, досвід Грузії засвідчує, що первинним фактором успіху є саме політична воля до боротьби з корупцією, а не інституційний дизайн відповідних органів. Не маючи спеціальних координаційних чи правоохоронних антикорупційних органів у перші роки проведення реформ, Грузія, тим не менш, спромоглася здійснити значний прорив у боротьбі з корупцією.

Антикорупційний орган, створений лише під тиском зовнішніх партнерів країни, не буде успішним у своїй роботі, як, наприклад, доводить досвід Молдови.

Польща: спецслужба, яку звинувачують у політично вмотивованих діях

У 2006 році у Польщі з’явилося Центральне антикорупційне бюро (CBA), яке створювалося під гаслами проведення більш інтенсивної боротьби з корупцією. Серед аргументів на користь створення такого органу було і твердження, що вимоги його створення випливають зі змісту Конвенції ООН проти корупції.

Центральне антикорупційне бюро є спеціальною службою, головне завдання якої – протидія корупції та боротьба з нею в органах державної влади і самоврядування, а також охорона економічних інтересів держави. Діяльність бюро включає в себе проведення слідчих операцій, затримання, обшуків, зовнішнього спостереження, прослуховування тощо1

За першочерговим задумом, CBA мало б працювати як політично нейтральний орган. Керівник бюро призначається і звільняється з посади головою уряду після консультацій з Президентом країни, Колегією зі справ спеціальних служб та профільним парламентським комітетом. Термін повноважень керівника бюро становить чотири роки, причому поновлення на цій посаді можливе лише один раз. Кандидат повинен відзначатись відповідними професійними та моральними якостями. Його звільнення з цієї посади можливе лише в трьох випадках: коли не відповідає професійним та моральним стандартам визначених даним законом, сам складе свої повноваження або ж за станом здоров’я. Заступники керівника бюро призначаються і звільняються прем’єр-міністром країни за поданням керівника бюро.

За невеликий час роботи Бюро оцінка його дій не є однозначною. З одного боку, його діяльність приносить певні результати. З іншого боку, робота Бюро також регулярно піддається значній критиці. Головними проблемами називають політичну вмотивованість дій його керівництва, брак громадського та парламентського контролю за його діяльністю, невисокий рівень кваліфікації працівників, який виливається в зловживання повноваженнями, зокрема надто часте використовування у роботі бюро практики провокування хабара і прослуховування. Скандали навколо спроб співробітників Бюро дати хабарі представникам парламенту та вищим посадовим особам призводять до подальших звинувачень у політичній вмотивованості та не сприяють побудові позитивного іміджу Бюро.

Інша проблема полягає в невизначеності повноважень Бюро у діяльності з профілактики та навчання щодо запобігання корупції. Хоча Бюро є спецслужбою, з початку своєї роботи воно розпочало реалізацію інформаційних та освітніх кампаній, хоча і не мало для цього ні організаційних спроможностей, ні правових підстав3

Перераховані вище проблеми ставлять на порядок денний питання про необхідність зміни процедур добору керівництва Бюро, підвищення кваліфікації його працівників та уточнення його повноважень.

Грузія: антикорупційна політика без антикорупційного органу

Антикорупційні реформи у Грузії почалися реалізовуватись з кінця 2003 року. При цьому, з самого початку серйозна увага приділялася реформі основних органів, покликаних боротися з корупцією – Міністерства внутрішніх справ та Генеральної прокуратури. Також приймалися серйозні практичні кроки по боротьбі з корупцією та нове законодавче поле. Великі зусилля були  також сконцентровані на проведенні дерегуляції та покращенні умов для ведення бізнесу, що можна назвати профілактикою корупції4

Протягом перших років всі ці кроки робились без формулювання цілісної антикорупційної політики чи створення відповідного спеціалізованого органу. Перша антикорупційна стратегія була прийнята у 2005 році. І аж у 2009 році Президент країни створив Міжвідомчу координаційну раду по боротьбі з корупцією. Головою цієї ради є Міністр юстиції, один з департаментів цього ж міністерства виконує функцію секретаріату Міжвідомчої координаційної ради. Членами ради є вищі представники органів виконавчої, судової та законодавчої влади, а також кілька представників громадських організацій (включаючи Transparency International – Georgia).

Завданнями цієї координаційної ради стали розробка оновленої антикорупційної стратегії та плану дій, які були прийняті у 2010 році, а також моніторинг їх впровадження, координація діяльності різних органів влади з їх виконання, впровадження антикорупційних пропозицій міжнародних організацій5

Великою мірою, створення ради стало відповіддю на міжнародні рекомендації зі створення такого координуючого органу. На початку його створення існувало побоювання, що рада буде малоефективною з огляду на її невисокий офіційний статус – вона не має власного бюджету та штату працівників; а також недостатній ступінь незалежності від виконавчої гілки влади.

Хоча, згодом положення ради дещо зміцнилося, зокрема деякі її повноваження були зафіксовані у двох антикорупційних законах. Також, згідно оцінок незалежних експертів, і зокрема представників Transparency International – Georgia, в цілому рада працює у прозорий спосіб і здатна реалізовувати покладені на неї функції. Поточні рекомендації щодо неї полягають у необхідності подальшого посилення спроможностей її секретаріату, функції якого виконують кілька співробітників Аналітичного департаменту Міністерства юстиції, які перевантажені іншими функціями.

При цьому у Грузії не створено окремого правоохоронного органу, який би займався виключно корупційними правопорушеннями. Ці повноваження розподілені серед різних правоохоронних органів.

Відсутність спеціалізованого правоохоронного органу та пізнє створення органу координації політики не мало значного негативного ефекту на впровадження антикорупційної політики. Навпаки, грузинський досвід боротьби з корупцією вважається одним з найбільш успішних серед країн Східного партнерства ЄС.

Молдова: реформи антикорупційних органів дають обмежений ефект

Центр по боротьбі з економічними злочинами та корупцією Молдови було створено у 2002 році у відповідь на міжнародні вимоги сформувати інституційну основу для боротьби з корупцією в цій країні. Для організації його роботи парламентом країни було прийнято відповідний закон та підзаконні нормативно-правові акти.

Повноваження Центру з самого початку були досить широкими і полягали у профілактиці, виявленні, аналізі та припиненні корупційних, фінансових та податкових правопорушень, протидії корупції, відмиванню коштів та фінансуванню тероризму; проведенні антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів.

Пізніше, з прийняттям нової антикорупційної стратегії Молдови у 2011 році і створенням

Моніторингової групи для аналізу її впровадження, Центр також взяв на себе функцію

секретаріату цієї групи8

Однак, ефективність роботи Центру регулярно ставилась під сумнів як внутрішніми так і зовнішніми експертами. Звинуваченнями, що лунали на його адресу, полягали у політичній заангажованості, поширеності корупції серед співробітників Центру та браку прозорості у його діяльності, надмірно широкій сфері відповідальності Центру, що знижувало ефективність антикорупційної діяльності.

Ця критика стала причиною реформи Центру у 2012 році. Метою реформи було проголошено забезпечення незалежності центру та збільшення його ефективності. Його було перейменовано у Національний антикорупційний центр, його повноваження було обмежено виключно боротьбою з корупційними злочинами; розслідування решти злочинів перейшло до інших правоохоронних органів. Було змінено керівництво Центру та проголошено про зміну процедури його керівництва – проведення відкритого конкурсу, який мав би забезпечити деполітизацію посади директора. Директора Центру, згідно реформи, має право звільнити парламентська більшість.

Разом з тим, громадські антикорупційні експерти Молдови після проведення реформи вважають її поверхневою та неефективною. Вже після проведення реформи звучав цілий ряд звинувачень у тому, що реформований центр залишається політично заангажованою інституцією і, відповідно, не може виконувати свої функції ефективно. Останні політичні скандали навколо діяльності Центру лише підтверджують ці твердження.